Как и почему начисляются дотации регионам
Как и почему начисляются дотации регионам
Методика расчетов дотации регионам на бюджетную обеспеченность в 2018 году вновь изменится. Министерство финансов решило отказаться от бюджетных кредитов, зато увеличить объем дотаций. Соответствующие траты на так называемое межбюджетное выравнивание уже предусмотрены в проекте бюджета на 2018-2020 годы.
Предполагается, что на дотации в 2018 году пойдет 645,1 млрд. рублей, что на 5% больше, чем в нынешнем году. Причем половину всей суммы распределят между 13 из 85 регионов, входящих в состав России, а треть уйдет первой пятерке самых дотируемых субъектов. При этом сама пятерка крупнейших получателей, от Дагестана до Чечни, не изменится в сравнении с 2017 годом, передает информационное агентство РБК.
По оценке экспертов, налицо разрыв в бюджетной обеспеченности регионов. К тому же увеличение выплат одним регионам произойдет за счет других (вторая группа получит в целом на 17,4 млрд. рублей меньше, чем в 2017 году). В то же время эксперты отмечали, что поскольку до выборов президента остается уже относительно немного времени, решение федеральных властей увеличить трансферты проблемным регионам является вполне логичным.
Методики выравнивания межбюджетных отношений меняются, чтобы решить задачу, которая существенно ограничивала субъекты РФ в ресурсах – а именно задачу избавления регионов от больших долгов. Это следует из выступления министра финансов Антона Силуанова на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. В связи с тем, что значительная часть доходов регионов в конечном счете отвлекалась на оплату по основному телу долга, по процентам и так далее, президентом было принято решение о реструктуризации долга. По той же причине Минфин изменил методики, пояснил Силуанов.
Добавим: в конце сентября на заседании Правительственной комиссии по региональному развитию под председательством заместителя председателя правительства Дмитрия Козака обсуждалась проблема реализация комплекса мер по реструктуризации бюджетных кредитов субъектов РФ, а также мер по сдерживанию наращивания долговой коммерческой нагрузки. При этом Козак подчеркнул, что будет возражать, если будут приниматься решения по передаче каких либо полномочий субъектам без финансирования или введение льгот без компенсаций для регионов со стороны федерального центра.
Источники газеты «Коммерсантъ» в правительстве отмечали, что межбюджетные отношения стали ключевым вопросом региональной политики, причем проблема распределения полномочий, которой также занимался Козак, уперлась в деньги. Выстраивать же новую систему межбюджетных отношений, по оценке источников издания, надо с решения проблемы закредитованности. Позже, выступая в Госдуме, Козак отметил необходимость перехода на распределение дотаций регионам с учетом результатов мониторинга их расходов, передает информационное агентство РИА Новости. Вице-премьер при этом указал на необходимость создания правил, при которых помощь оказывается тем, кто объективно испытывает в этом потребность по состоянию на каждый финансовый год. Кроме того, правила должны усиливать мотивацию регионов к оптимизации расходов и наращиванию собственного экономического потенциала, чтобы преодолеть «потолок дотационности» и иметь большую степень свободы в проведении собственной экономической политики, считает Козак.
Между тем российские регионы начали обращаться к федеральному центру с просьбой о помощи. Как пишет газета «Коммерсантъ», Верховный совет Хакасии попросил главу российского правительства Дмитрия Медведева и председателя Госдумы Вячеслава Володина выделить республике более 28 млрд руб. Ранее с просьбой о финансовой поддержке уже обращалась Удмуртия. Однако в правительстве журналистам сообщили, что никаких решений по обращениям регионов пока нет.
Сложившуюся ситуацию и решения об изменении подхода к расчету дотаций регионам прокомментировал аналитик «Полит.ру» Василий Измайлов. По его мнению, изменение методики вызывает много вопросов, ответы на которые отнюдь не очевидны, в особенности с учетом идеологии последних лет в сфере создания территорий опережающего развития.
«За политическими событиями не так чтобы совсем незаметно, но косвенно прошла очень важная тема, связанная с новым распоряжением Минфина. Как известно, он со следующего года поменяет методику, по которой предоставляются дотации регионам по так называемой бюджетной обеспеченности.
Что это такое, в целом понятно: регионы в России развиты непропорционально, есть такие, в которых много промышленности, услуг и доходов, а есть и такие, в которых нет ни того, ни другого, ни третьего. Ну, всем известен анекдот о том, что в России одновременно уживаются Канада и Непал, а именно – Тюмень и Ингушетия. И с этим что-то надо делать.
Это действительно очень серьезная и важная проблема. Решается она понятным образом: у тех регионов, которые зарабатывают деньги, эти деньги изымаются – и распределяются в пользу тех регионов, которые в силу разных обстоятельств (будем считать – пока) денег не зарабатывают.
На сегодняшний день у нас существует 11 регионов, которые называются регионами-донорами. Они зарабатывают существенно больше, чем соседи, и в определенном смысле кормят остальную часть страны. Регионы эти известны: это Москва с областью, Санкт-Петербург с областью, ЯНАО, Сахалин и так далее. В этой части все понятно.
Не очень понятно становится дальше, когда заходит речь о том, кому из регионов-акцепторов (ну, если есть регионы-доноры, то, пользуясь химической терминологией, должны быть и регионы-акцепторы) сколько причитается. И здесь могут быть варианты.
Понятно, что тем, кто беднее, должно причитаться больше. Понятно, что тем, кто богаче, должно причитаться меньше. Но процесс перераспределения должен быть, во-первых, логичным, во-вторых, прозрачным и, в-третьих, последовательным. А в этом году произошло несколько событий, которые не позволяют характеризовать процесс предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности именно такими словами.
Во-первых, в очередной раз изменилась методика расчетов. Это-то не странно: наверно, существуют какие-то актуальные вызовы, которые как-то надо учитывать. Не будучи министром финансов Силуановым или хотя бы его заместителем, этого никак нельзя проверить – для этого просто недостаточно информации. Но если вспомнить тот факт, что методика меняется за последнее время 11-й раз, становится немного не по себе.
Получается, что люди в Минфине у нас – нечто вроде пожарной команды: вместо того, чтобы разрабатывать перспективные планы, обкатывать их в экспертном и профессиональном сообществе, вносить коррективы и реализовывать, они занимаются тушением локальных отдельно взятых очагов межбюджетных возгораний.
Во-вторых (не по значимости, а просто по счету), мало того, что методика меняется. Но еще и регионы ставятся в известность в самый последний момент.
Представьте себе ситуацию: допустим, вы – губернатор. Вы понимаете свои доходы, свои расходы, вы приблизительно понимаете отношения с федеральным центром – сколько с вас снимают, сколько вам возвращают. Исходя из этого, вы строите бюджет. А если вы хороший губернатор, вы строите его загодя по крайней мере по основным позициям – потому что перед вами стоит огромное количество задач. В том числе (если мы говорим, например, о новых губернаторах) – задач по развитию территории. Ведь с нового человека и спрос новый.
И тут, когда у вас все сверстано и вы убеждаетесь, что с большим трудом, но все-таки проходите между Сциллой одного и Харибдой другого, – словом, когда вы наконец выдыхаете, что вроде бы все понятно, вам прилетает открытка из федерального центра. В ней почти как в мультфильме «Каникулы в Простоквашино» лаконично указано: «Уважаемый Петр Петрович, Вы балбес!» Иными словами: «Вы все сделали неправильно, потому что раньше мы давали Вам 100 рублей, а теперь будем давать 70.» И это интересное известие приходит в таком виде и такой форме, которые, на мой взгляд (взгляд не губернатора, а аналитика), совершенно неприемлемы.
Фактически следствием этого является кратковременный коллапс административной системы и невозможность ее заниматься ничем, кроме пересчета. Это такая давняя красивая госплановская история, вызывающая в памяти наилучшие советские образцы. Наилучшие не в смысле их замечательности, а в том смысле, что они наиболее полно характеризовали тогдашнюю систему. Но мы же вроде бы живем уже как-то иначе? Ну, вот, оказывается, что это не так. Или так, но не совсем.
Третье, что говорится в таких случаях: «А почему тому-то – столько?» И мы снова сталкиваемся с ситуацией, когда многим если не всем нужно объяснять, почему Минфин принимает те или иные решения.
Номинально инициатором подобных изменений выступил Минфин, но реально ситуация несколько сложнее, поскольку методические рекомендации и фактические распоряжения Министерства финансов формировала правительственная Комиссия по региональному развитию, которую возглавляет вице-премьер Дмитрий Козак. В рамках этой комиссии рассматривалась система межбюджетных отношений; в ее рамках ставился вопрос об изменении методики расчетов; в ее рамках рассматривалась комплексная проблематика по преодолению неудовлетворительной ситуации с региональными бюджетами.
Ситуация эта известна: эксперты говорят о том, что межбюджетные отношения выстроены таким образом, что федеральный центр находится в привилегированном положении, а региональные бюджеты, наоборот, недополучают существенные деньги. На практике это приводит к постоянному увеличению региональных долгов, и ситуация настолько ухудшилась, что были приняты решения разработать комплексную программу по борьбе с этим, что называется, негативным явлением. И одной из первых вех на этом пути стало изменение методики предоставления дотаций.
Вероятно, намерения были благие. Предполагалось, видимо, что вот сейчас мы закроем слишком уж зияющие бреши в региональных бюджетах – и уж со следующего года точно начнем спрашивать со всех как следует. Но, во-первых, административная логика не совсем линейна, и год-два, даже три – это не тот период, когда можно говорить о перестраивании системы в целом. А во-вторых, как мы уже говорили выше, игра должна вестись по понятным правилам. Если ты садишься играть в шашки, а на пятом ходу оказывается, что это нарды, а на десятом – что и вовсе конное поло, ты пребываешь в очень странном положении и чувствуешь себя не так, должен бы чувствовать. И это – в повседневной жизни, что же говорить о бюджетном процессе!
Поэтому идея по реконструкции межбюджетных отношений, которая сама по себе правильна и позитивна, в которой заложено много верных смыслов (например, запрещение передачи полномочий без предоставления финансирования, что в предыдущие годы было совершенно обычной практикой, или хотя бы провозглашение такого запрещения), была облечена в форму, которую никак нельзя назвать удовлетворительной.
Регионы, которые являются основными потребителями дотаций, известны и не меняются. Это Дагестан, это Чечня, это Тыва и еще несколько базовых территорий. Но при этом почему-то методики расчета дотаций заставляют выказывать некоторые сомнения в их объективности и прозрачности.
С одной стороны, дотация начисляется, исходя из объемов валового внутреннего продукта. Это понятно. С другой стороны, дотации начисляются, исходя из среднего количества жителей в регионе – что, в общем, тоже понятно. Но с третьей стороны дотации начисляются, исходя их такого мутного критерия, как принадлежность того или иного региона к той группе, которая в силу природных, хозяйственных или иных обстоятельств находится на особом счету. Например, северные и приравненные к северным территории.
Тут вроде бы как бы ясно: если ты живешь в Арктике, то для того, чтобы краюху хлеба произвести, испечь и доставить, там уходит больше денег, чем в средней полосе России. Если ты живешь в каком-то поселке, который традиционно был околовахтовым, ясно, что тебе нужно больше денег для жизни. Ну, наверно, ты при этом и получаешь немножко больше зарплату. Но это связано с теми, кто работает на добыче, а с теми, кто работает в социальной сфере, не может быть связано. Здесь нужна какая-то история, какое-то выравнивание – для того, чтобы все находились в околоравных условиях.
Но и тут, как мне кажется, наблюдается очень существенный дисбаланс. Потому что если считать среднедушевой объем предоставления дотаций, на одном из первых мест оказывается Тыва. Да, понятно, что это – территория с некоторыми инфраструктурными сложностями. Понятно, что климат там резкоконтинентальный, суровый, и так далее, и тому подобное. Но чтобы считать ее территорией северной или приравненной к северной, нужно обладать довольно большим и развитым воображением.
В то же время прогнозы Натальи Зубаревич начинают сбываться. Один за другим субъекты РФ обращаются в федеральный центр за помощью из-за нехватки денег обслуживать субфедеральный долг.
Верховный Совет Хакасии обратился к премьер-министру Дмитрию Медведеву оказать финансовую помощь в размере 28,2 млрд руб, из которых 4,3 млрд руб на просрочку и , 17,9 млрд руб на погашение коммерческих займов (самые дорогие) и 6 млрд руб на компенсацию выпадающих доходов республиканского бюджета.
Ранее за помощью обращалась Удмуртская Республика, а Республика Карелия планирует существенно урезать объём финансирования программы развития республики на 35 млрд руб.
Итог: под угрозой субфедеральные бонды дотационных регионов.
Фактически, мы имеем дело с работой лоббистов. Есть сильные лоббисты, которые в состоянии провести свой регион в нужную им группу влияния и получить необходимые деньги, есть слабые лоббисты, которые в силу ряда причин не могут этого добиться. Но прямым следствием такого подхода являются понятные издержки: если кто-то получает дополнительные деньги, то у кого-то эти деньги отбирают. И здесь мы сталкиваемся с ситуацией, которая кроме как сомнительной названа быть не может, поскольку налицо чрезвычайно странный подход к проблематике регионального развития.
Мы уже сказали о том, кто получил наибольшие отчисления. А вот кто пострадал больше других.
Пермский край лишился более 2,5 млрд. рублей, Красноярский – почти 2,5 млрд. рублей, Челябинская область – почти 1,5 млрд., Липецкая область – чуть больше 1 млрд. Причем все территории, которые мы сейчас упоминаем, – это территории роста и промышленного развития. Может быть, роста не сиюминутного, но потенциального – безусловно. И, учитывая идеологию последнего времени с ее созданием территорий опережающего развития, с риторикой по поводу того, что мы должны больше заниматься экономикой и меньше – тем, чем заниматься совершенно не следует, такая политика совершенно непонятна.
Мы видим, что – если пользоваться неправильной, но яркой эмблематикой сравнений, – у тех, кто зарабатывает, деньги отбирают, а тем, кто не зарабатывает, деньги передают. И если в свое время апостол Павел сказал: «Не трудящий да не ест», то тут мы сталкиваемся с подходом, который инаков и бесперспективен.
Говоря о причинах такого поведения Комиссии по региональному развитию, коллеги очень часто обращают внимание на электоральные процессы, ссылаясь на то, что бедных надо поддержать, чтобы они правильно проголосовали. Может быть, прямо таких слов и не говорят, но, в общем, считается, что вот если мы все равно обеспечим, все окажутся в равной ситуации. И что тогда на старте и в середине избирательной кампании условный избиратель из Тывы, условный избиратель Республики Алтай, условный избиратель из Калужской или Калининградской областей будут с одинаковым чувством (как я думаю – с чувством глубокого удовлетворения) воспринимать свое хозяйственное и социальное положение.
Это, конечно, не так, поскольку если говорить о конкретных получателях и недополучателях бюджетных дотаций, то заметно другое. Большие территории, территории с большим количеством избирателей активно денег недополучают, а территории с не очень большим количеством людей, электорально менее значимые, оказываются сориентированы федеральным центром совершенно по-другому. И если в случае Дагестана или Чеченской Республики подобного рода решения как-то можно объяснить, и если можно как-то объяснить эти решения в отношении, скажем, Камчатского края, где живет не очень много людей, но эта территория чрезвычайно стратегически важна и не развита, то что можно сказать в отношении, например, Ставропольского края? Что можно сказать в отношении той же самой Тывы?
Вопросов столько, что ответов на них не находится. По крайней мере, не находится в достаточном количестве. И, конечно же, самый главный из них заключается в том, что же делать тем регионам, у которых деньги забрали. Им-то как жить? И правильно ли отбирать у них деньги в таких объемах, в такие сроки и по таким странным критериям? Может быть, следует как-то иначе отнестись к этому? Может быть, экспертам Комиссии по региональному развитию и ее чиновникам стоит еще раз посмотреть на ситуацию и внести какие-то коррективы? Ну, хорошо бы и на этот год, но если на этот год не получится, то хотя бы на следующий.
История мирового развития показала, что оно происходит очень просто: на любой территории существует лидер, к которому постепенно подтягиваются отстающие части. Это универсальный закон. То, с чем сталкиваемся мы, анализируя процесс предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, представляет собой смесь очень странной и непрозрачной логики и необоснованных надежд на то, что разовые и непростроенные бюджетные решения приведут к позитивным изменениям в экономике.
Вероятно, это не так. И именно поэтому нам кажется правильным еще раз заострить внимание на этом», – сказал Василий Измайлов.
Источник: ПОЛИТ.РУ
Link to original